喻文光

　　在今年3月的國務院機構改革中，最引人注目的莫過于與共和國同歲的鐵道部被撤并，新組建成立中國鐵路總公司。決策者從政企分開入手，理順鐵路與國家的關系，掃清了鐵路改革的制度性障礙，但鐵路改革的順利進行，還必須理順鐵路行業內的壟斷與競爭的關系、鐵路改革中的市場化與私有化之間的關系、市場競爭與政府監管之間的關系，并將其用法律的形式確定下來。

　　鐵路行業內壟斷與競爭之間的關系

　　我國的鐵路總公司在政企分開后，如何進一步拆分，是采取網運分離的所謂“豎切”模式，還是運用網運合一的所謂“橫切”模式，是目前我國專家學者關于鐵路下一步改革的爭論核心問題。筆者認為，從經濟角度而言，由于鐵路基礎設施和運營業務經濟屬性不同，可以分離，但在組織結構上具體選擇網運分離還是合一模式，取決于三方面因素：地理因素，市場因素和功能因素。無論采取哪種模式，都應該從促進競爭，提高鐵路運營效率的目的出發。

??? 不過，從其他國家鐵路改革的經驗來看，沒有證據表明網運合一的模式具有優越性。日本是實行這種模式的典型國家，但其鐵路私有化改革后，鐵路在交通行業中的市場份額不升反降，而且為鐵路消減負債的目標也只部分得到實現。相反，網運分離的模式則被實踐證明對于鐵路的發展具有積極有效的推動作用。因此，我國可以借鑒國外鐵路改革以及國內電力和電信改革的經驗，在鐵路行業實行網運分離的模式，避免網運合一模式下，擁有路網的公司利用控制路權的優勢排擠其他競爭者進入鐵路運輸市場，損害真正的、直接的競爭。

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　　鐵路改革中的市場化與私有化的關系

　　政企分開后鐵路改革深層次的問題就是市場化，必須構建市場競爭體系，使鐵路企業真正成為市場主體，在市場競爭中生存發展。但有輿論抨擊市場化改革會導致國有鐵路企業“私有化”。市場化是否等同與私有化呢？這首先涉及到對私有化的理解。

??? 私有化也被稱之為民營化，在學理上一般包括三類：形式私有化、實質私有化和功能私有化。形式私有化也稱組織私有化，是指完成公共任務的機構轉變成為私法上的組織(如有限責任公司、股份有限公司)，但國家仍然承擔提供公共產品和服務的責任。日本國鐵拆分后將三個盈利好的公司上市，不再屬于國家，即為實質私有化。

??? 功能私有化則指國家仍然承擔監管和保障責任，但公共任務的履行則通過特許經營等公私合作的方式交由私人去完成。例如，瑞典將鐵路基礎設施的建設、維護通過招投標的方式委托私人完成。我國鐵路改革政企分開實際上已經邁出了形式私有化的第一步。需要探討的是下一步的改革中能否進行實質私有化。其他國家鐵路私有化改革的經驗證明，對鐵路基礎設施不能進行實質私有化。因為鐵路基礎設施具有自然壟斷性質，若私人擁有所有權，其在追求利潤最大化的動機驅使下，會在基礎實施的維修、養護以及新路線的修建方面吝于投資，而且會利用自己的壟斷地位，在交通運輸和財政政策方面對政府施加壓力，來實現私人利益。因此，可以借鑒德國作法，在鐵路基本法中明確規定，鐵路企業以私法上的公司形式運營，但鐵路基礎設施屬于國有，國家控股，如果要轉讓股份，必須有法律依據。

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　　鐵路改革中市場競爭和政府監管的關系

　　提高鐵路效率和效益的關鍵在于創建市場化的環境，引入競爭是重點。我國鐵路改革主要的目的也是打破壟斷，引入競爭。但如前所述，鐵路產業不是所有的領域都具有可競爭性。所以應當首先將具有自然壟斷性質的鐵路基礎設施和非自然壟斷性質的鐵路運營分開，建構鐵路運營的競爭平臺，創造平等的競爭條件；其次，通過全國和地方鐵路公司的重組和拆分，成立多個客運和貨運公司，重構競爭主體。

??? 最后，消除鐵路市場進入和退出的障礙，降低沉淀成本，提高可競爭性。在鐵路產業內部引入競爭，必須充分考慮規模經濟和范圍經濟的影響，處理好規模經濟與市場競爭的關系，實現既有利于保持競爭又有利于發揮規模經濟的有效競爭。在鐵路領域形成競爭性的市場結構后，改革成敗的關鍵因素就是如何建構政府的監管體系。監管對于鐵路改革極其重要的主要原因在于：首先，不論鐵路行業的組織形式如何，鐵路網絡都是自然壟斷的，為了避免其濫用這種壟斷地位，都必須進行國家監管。其次，在鐵路方面的制度改革需要謹慎小心、循序漸進地進行。在此過程中必須有嚴格的監管來防止公共利益受損。需要指出的是，監管固然重要，但監管無法克服鐵路改革制度結構上先天的缺陷和弊端。因此，前述兩種關系，即壟斷與競爭、市場化與私有化的關系建構就非常重要，是監管能夠發揮實效的前提。